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抢抓机遇 发挥比较优势

推动铁岭由农业大市转为农业强市

铁岭市委党校课题组

2020-10-27 13:15来源:铁岭日报社

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编者按:铁岭市委党校围绕“铁岭如何由农业大市转为农业强市”主题,开展教学改革课,经过课程引导、市内考察、异地培训、学员座谈、毕业论文、结业汇报六个环节,群策群力为铁岭实现高质量发展出谋划策。在此基础上,党校课题组经过深入调研,对这一主题有了更深层次的认识,并展开了热烈的讨论。

一、农业大市 困惑与找寻

赵敏(经济教研部教授):经过前期的调研研究和理论沉淀,相信我们都有一个共同的认识——铁岭的比较优势集中于两点:能源和农业。能源优势在铁岭经济发展史上表现的非常强势,时至今日,“两电一煤”仍然支撑着铁岭工业产值及税收的“半壁江山”。比较而言,农业资源优势同样明显,但在对地区经济发展的贡献上体现的并不充分。

陈延宏(经济教研部教授):从地理、水文条件上看,铁岭地处全国最大平原——东北平原,拥有全球最肥沃的黑土地且河网密集,“北纬42度”的区位优势使铁岭成为玉米、水稻、大豆和马铃薯的优势产区;从特色农产品上看,我市有铁岭榛子、铁岭大米、铁岭玉米、铁岭胡萝卜、铁岭花生、西丰梅花鹿、西丰鹿茸、西丰鹿鞭、西丰柞蚕丝、昌图豁鹅、昌图黑猪、开原榛子、开原紫皮大蒜、八宝韭菜、傅家花生等15个地理标志产品;从涉农企业上看,我市现有省以上加工龙头企业39个,其中,国家级5个,省级34个,玉米加工企业10个,饲料加工企业8个,获得粮食收购许可证的大米加工企业54家;从“一县一业”上看,“一都四县”的特色产业格局已基本形成,即铁岭市“中国榛子之都”,铁岭县“中国榛子产业第一县”,“ 中国彩色苗木产业第一县”,西丰县“中国鹿产业第一县”,开原市“全国榛子产业示范县”,且均被省政府授予“一县一业”示范县。

唐微(经济教研部副教授):与农业产业化发达地区比较,铁岭并不是现代农业强市。相比较来看,铁岭产业层次偏低,结构性矛盾突出;从农产品加工转化率上看,铁岭粮食多、肉蛋奶多的传统优势在新常态下日渐式微,农产品多为传统低层次、低附加值的种养业中低端产品,农产品加工业不发达,全产业链模式少,税收贡献小;从品牌影响力上看,像“铁岭榛子”一样身具较高品牌价值的少,进而在产业价值和市场价值上竞争力较弱。

赵骕雯(经济教研部讲师):究其根本原因,市委书记李士伟一言击中要害:“铁岭的农业基础条件好,农产品有优势,但是我们的好产品都做成了低附加值的‘乱炖’,资源优势没有变成产业优势。”铁岭将农业的基础优势转化为产业优势任重而道远。

任爽(统战理论教研部副教授):1984年省辖铁岭市建市以来,铁岭人民披荆斩棘、筚路蓝缕,仍难跻身全省第三梯队,内因是主要因素,俗话说“巧妇难为无米之炊”,铁岭有“米”,但农产品产业链条延伸方面做得并不理想,仍停留在“粮是粮、豆是豆”阶段。昌图县的傅家花生是全世界最优质的花生,粗蛋白、谷氨酸、赖氨酸含量高,砷、铬、黄曲霉素含量几乎为零。傅家镇有东北地区最重要的花生集散地之一,也有大量来自大连和其他地方的收购商,我们高质量的花生有没有卖出更高昂的价格呢?没有。它们只是在当地进行粗加工后,就进入市场,和那些普通花生一样以低廉价格被收购走,被别人加工后高价出售或高价出口,赚取了高额利润。产业化能够拉长产业链条,增加农产品的附加值。我们的农产品也产业化了,只是没有在我们这里产业化,而是被倒卖到别的地方产业化了;我们的农产品也产生了高额利润,只是没有被我们赚去,而是进了别人的口袋。

二、发展环境 云开见月明

王德宁(科研部副教授):“行有不得,反求诸己”,事情发展的不顺利,先找自身原因完全正确。但是,发展大势“于我不利”这一外部因素也不应该被忽视。1981年党的十一届六中全会在总结正反两方面的历史经验的基础上,庄严提出:“在社会主义改造基本完成以后,我国所要解决的主要矛盾,是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。社会主要矛盾的重新定位和政策措施的重大调整“善莫大焉”,但对农业大市而言,并非意味着“春风拂面”。工业文明之下追求经济高速增长的评价考核体系,使得提升二产三产产值、降低一产相对比重成为一些地方和政府部门追求的政绩,自然地会导致各种资源、要素、政策抛弃以第一产业为主导产业的农业地区。也即,农业大市在GDP争夺上天然不具备竞争优势,最终导致从政治功能看农业大市,“重于泰山”,从经济功能看农业大市,“轻如鸿毛”。

史丁元(政法教研部讲师):2017年党的十九大指出的:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这意味着,中国在保持经济中高速发展的同时,还要转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力。也就是说,单纯追求GDP增速、投资规模等偏重经济数量和增长速度的绩效考核评价体系已经不能适应中国经济新航向。于是,从中央到地方纷纷将绩效考核的重点转向经济与社会的协调发展、地区比较优势的发挥、高质量发展动力系统的构建与民生的改善。

宋艳(历史文化教研部副教授):与国家发展目标和发展战略转变相对应的,是国土空间开发的基础制度发生重大改变。《全国主体功能区规划》向我们展示了一个全新的区域发展蓝图:基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力,以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发,960万平方公里的国土大致被分为四类主体功能区域:优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域。各类主体功能区,在全国经济社会发展中具有同等重要的地位,但主体功能不同,开发方式不同,保护内容不同,发展首要任务不同,国家支持重点不同。

唐微:高度概括的话,就是“9+1”政策体系:对各类主体功能区域实行差别化的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策和绩效评价考核。2017年,习近平主席强调“要发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用,推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地”。2019年,习近平主席在《求是》杂志上发表文章,进一步强调“要完善和落实主体功能区战略,细化主体功能区划分,按照主体功能定位划分政策单元,对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策,分类精准施策,推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局”。

赵骕雯:那对铁岭有什么影响?

赵敏:根据《全国主体功能区规划》,限制开发区域分为农产品主产区和重点生态功能区。国家层面农产品主产区的功能定位是:保障农产品供给安全的重要区域,农村居民安居乐业的美好家园,社会主义新农村建设的示范区。重点建设以“七区二十三带”为主体的农产品主产区,其中包括东北平原主产区。对限制开发的农产品主产区,实行农业发展优先的绩效评价,强化对农产品保障能力的评价,弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价,主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标,不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。先行地区已经闻令而行。2019年,湖北对标主体功能区定位要求,对79个区域县分类考核,其中,对限制开发区域的国家农产品主产区所在县(市)取消人均GDP考核。

陈延宏:认真学习《辽宁省主体功能区规划》,我发现铁岭被列为农产品主产区的区域面积达10239.725平方公里,占全域面积的78.86%。具体包括:开原、西丰及昌图三个县域整体为国家级农产品主产区,面积合计9820.5平方公里(根据2017年铁岭统计年鉴数据计算所得);铁岭县的阿吉镇、大甸子镇、镇西堡镇、蔡牛镇、双井子镇、熊官屯镇、李千户镇、横道河子镇、鸡冠山乡及白旗寨镇十个乡镇为辽宁省农产品主产区,面积合计1764.5平方公里(根据辽宁省主体功能区规划数据计算所得)。

任爽:其中,西丰镇、郜家店镇、昌图镇、八面城镇、老四平镇、开原市城区、庆云堡镇、八宝镇八个乡镇作为辽宁省重点开发城镇应从开原、西丰及昌图三个县域整体中扣除,面积合计1245.2平方公里;西丰县辽宁冰砬山国家森林公园(22.59平方公里)、开原市黄旗寨白鹭省级自然保护区(25.355平方公里)、昌图县付家林场樟子松母树林县级自然保护区(6.4平方公里)、昌图县泉头镇肖家沟水源涵养林县级自然保护区(5.07平方公里)、西丰县铁岭城子山省级森林公园(39.33平方公里)、开原市铁岭七鼎龙潭寺省级森林公园(1.33平方公里)作为辽宁省禁止开发区域也应从开原、西丰及昌图三个县域整体中扣除,面积合计100.075平方公里。即9820.5+1764.5-1245.2-100.075=10239.725。2017年铁岭全域面积为12985平方公里。10239.725/12985=78.86%。

王德宁:凭借这一主体功能定位,铁岭将得到更多的上级政府预算内投资,在国家支持的建设项目上铁岭所享受的中央政府补助或贴息比例将适当提高,上级强农惠农政策也将更集中地落实到铁岭;凭借这一主体功能定位,铁岭近4/5的区域将迎来更宽松的绩效评价考核,GDP竞争劣势将逐渐消失;凭借这一主体功能定位,铁岭延伸产业链条,集中力量开发投资回报更高、财政贡献更大的多功能农业,变资源潜力为现实优势的可行性也越来越大。

史丁元:上级政府预算内投资具体包括在生态修复和环境保护、农业综合生产能力建设、公共服务设施建设、生态移民、促进就业、基础设施建设以及支持适宜产业发展等方面上级政府预算内投资。

宋艳:2020年的强农惠农政策涉及农业生产发展与流通、农业绿色生产与农业资源保护利用、农田建设、新型经营主体培育、农业防灾减灾、乡村建设等多个领域。

赵敏:总之,随着我国从高速发展阶段转向高质量发展阶段,铁岭所享受的扶持将明显增多,铁岭所承受的压力将明显减轻,铁岭实现经济突围的机会将越来越多。

唐微:再有,为了落实新一轮东北老工业基地全面振兴战略,辽宁省继2015年“对辽西北重点工业园区基础设施建设的省本级专项资金每年不少于3亿元”之后,2018年4月27日发布的《加快突破辽西北发展项目和资金管理暂行办法》中明确提到“2018年至2020年,省财政每年整合财政资金10亿元,对于辽西北地区招商引资新落地的战略性新兴产业、农产品深加工、具有牵动作用的工业、旅游和现代物流等领域的项目,新增固定资产投资给予财政补助”。此项政策措施为推动铁岭提升自我发展能力大有裨益。

赵骕雯:还有,为了促进城乡协调发展,党的十九大提出乡村振兴战略,并使之上升为国家战略,写进党章。乡村振兴战略不仅仅着眼于乡村的振兴,他是一个关系到中国全局的、长远的发展的大战略、大文章。乡村在振兴的过程中会释放出来巨大的能量,这些能量足以推动中国经济迈向更大的发展。当前,市委、市政府已经将落实乡村振兴战略视为推动铁岭全域振兴的重大历史性机遇,明确提出打造现代农业示范带、做强农产品深加工产业、推动特色康养旅游度假区等重大战略部署。致力于做强一产基础,接二产连三产,通过全产业链推进,带动全市经济全面振兴。

陈延宏:为了促进人与自然和谐共生,2007年党的十七大把生态建设上升到文明的高度,2012年党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,并且把生态文明建设放在更加突出地位,也即在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的时候都要考虑生态文明建设,2018年全国生态环境保护大会继习近平新时代中国特色社会主义经济思想、习近平强军思想、习近平网络强国战略思想之后正式确认“习近平生态文明思想”,2019年十九届四中全会决定把生态文明建设作为中国特色社会主义道路和社会主义制度一个基本构成要素单独列一个篇章。中国向全世界庄严宣告,我们要走一条不同于西方工业文明“先污染后治理”的现代化发展路径。在推进生态文明建设过程中,中央提出要对粮食主产区为保障国家的粮食安全大局而丧失的机会成本给予合理的补偿。标志性的政策有,2013年中央提出的“增加对粮食大县的财政奖励资金”“新增加的农业补贴向主产区和优势产区集中”、2017年提出的“粮食主产区和主销区横向利益补偿”等。新的时代,将更加有利于铁岭这样经济社会发展相对落后的地区发挥自己的比较优势实现突围。

三、农业强市 思路想法

任爽:一系列对农业大市有利的政策叠加之下,铁岭突破辽西北的关键,在于立足自身资源禀赋,发挥比较优势,向内求解。从上到下彻底摒弃“排农”“厌农”思想,以玉米、水稻、大豆、马铃薯四大区域优势特色农产品为核心,沿着农产品价值增值的两条路径(绿色食品原料生产基地和新工业原料生产基地建设),将农业政治功能和经济功能“合二为一”。

王德宁:所谓农产品作为绿色食品原料指的是迎合人们对食品安全和产品质量提高的需要,使农产品从单纯的生产型向经济型、绿色型、生态环保型、文化型等多功能拓展,进而促进农业增长方式转变;所谓农产品作为新工业原料指的是农产品在工业领域内作为生物性可再生原料重新替代石油、天然气、煤炭等矿物性原料,如利用农产品生产生物润滑油、生物柴油、生物塑料、生物洗涤剂、汽车构件和特殊纸类等。

史丁元:这个大战略转型,必须按轻重缓急,有序执行。当前的紧迫任务应该至少包括四项。

宋艳:第一项任务——筑巢引凤抓项目,起龙头带动作用。从农业大市向农业强市转变,吸引精深加工型农业产业化项目是关键。第一步,抓紧编制《铁岭市主体功能区规划》,明确铁岭农业优势产业功能分区,便于及时、直接、集中承接上级农业产业化相关政策,凸显铁岭农业资源禀赋优势;第二步,在农业优势产业功能区内,完善农产品生产基地及周边基础配套设施建设,建设“订单式”标准厂房,吸引农业产业化龙头企业轻资产“拎包入驻”;第三步,以优势农产品功能区为基础,编制重点产业全景图,主动引导投资向规划区域集聚,培育优势特色农产品精深加工产业集群;第四步,聚焦重点产业,绘制产业链图谱,牢牢盯住产业链下游目标企业,实现精准招商。2019年底,铁岭规模以上农产品加工企业已达53户,实现销售收入165亿元。

唐微:我特别赞同通过产业链图谱,按图索骥。像玉米产业链图谱一样(如图),铁岭的粮食、畜牧两大主导产业以及榛子、绿色蔬菜、苗木花卉、花生、梅花鹿、寒富苹果、柞蚕、中草药材、山野菜、食用菌十大特色产业都应该有自己的图谱,让自己清楚,让外商明白。

赵敏:紧随其后的第二项任务应是“市场倒逼促转型”。推进绿色食品原料和新工业原料两大基地建设,规模化、标准化、专业化、优质化的现代农业是基础。2019年底,铁岭新增设施农业1万亩,实施高标准农田建设19.4万亩,标准化种植面积达到570万亩。要想解决铁岭农业生产分散化、低端化、碎片化问题,要想构建统一的农产品品质控制体系,要想提高铁岭农产品的市场公信力和认可度,要想让铁岭更多的农产品在线上推广销售、进大型超市,要想避免“为建基地而建基地”,必须转变思路,与农产品加工龙头企业建立稳定的合作关系,对接农业龙头企业需求,以龙头企业为主体,以农民经济合作组织为纽带,以农户为单位,倒逼种植结构转型升级,实现规划、标准、农资、包装、品牌、运输、竞价交易“七统一”。

陈延宏:第三项任务应是“政府引导强推进”。立足农业突破辽西北,建立“转身向农”引导机制至关重要。第一步,在市级层面整合各部门涉农资金,集中力量办大事,保证两大基地建设有充足的资金投放;第二步,建设强农惠农项目库,以特色产业、特定区域、示范园区或高标准农田项目为载体,增强资金投放的精准度和实效性;第三步,对重点农业优势产业设立发展奖,奖励资金主要用于推动优势产业的发展,适当奖励为农业优势产业发展做出突出贡献的单位和个人;第四步,将各县(市、区)本年度项目资金安排与上一年度农业优势产业发展成效挂钩。对成效突出地区除了资金奖励,还要给予用地指标、债券发行、平台建设、招商活动等方面的支持,对相关个人,在选拔任用干部时优先考虑。

赵骕雯:以特色产业为载体集中使用涉农资金可参考黑龙江省安达市。该地立足“全国奶牛之乡”的资源优势, 突出打造高端奶粉加工、奶牛规模化养殖、绿色饲草饲料生产的全产业链特色产业,以投入农发资金为先导, 整合其他涉农资金, 并撬动银行贷款,支持贝因美乳业加快发展。

陈延宏:以特定区域为载体集中使用涉农资金可参考湖南省平江县。该地以贫困村为载体,通过对整合后的涉农资金实行一个账户统一管理,为贫困村建设高标准农田提供资金保证。

任爽:以示范园区为载体集中使用涉农资金可参考江苏省新沂市。该地坚持渠道不乱、用途不变, 整合使用、集中投入, 综合打造、整体推进的原则,集中涉农资金打造“一带八园”。

王德宁:以高标准农田项目为载体集中使用涉农资金可参考江苏省新沂、东海、溧水三县 (市、区)。此三地将整合后的涉农资金用于整县推进高标准农田建设, 走出了一条“政府主导、部门唱戏、乡镇实施, 整合涉农资金合力建设高标准农田”的路子。

史丁元:第四项任务应是“利益联结带农民”。因为在“特而精”的基础上实现“劳而富”是评价农业强市不可或缺的一环。

宋艳:铁岭发展的现实是,在农业产业化链条上,利益分配重心不断向龙头企业等下游主体倾斜,大多数传统农民被边缘化,影响了“富民”目标的实现,进而影响了一二三产业融合发展和生产生活生态“三生”共赢。问题的根源在于利益联结机制不合理。

赵骕雯:理想的利益联结机制应达到这样的效果:各利益主体在农业生产的产前、产中、产后及其他关联环节发挥各自的比较优势,在相互的索取与付出中建立紧密的共生关系,最终实现各自的“帕累托最优”。

陈延宏:所谓“帕累托最优”,是指一个经济体系的资源和产量配置已经达到这样一种状态:在不减少任何一个社会成员的福利的条件下,调整资源配置已经无法增加任何社会成员的福利。即,从此以后,非损人不能利己,达到“增一分则多减一分则少”的均衡状态。

赵敏:以此为目标的话,我觉得“大园区、小片化”龙头企业带动模式能让农业产业化链条上各主体利益联结关系更加紧密,“联得上”“配合好”“富起来”。

唐微:这一模式利益相关方有三个:农业产业化龙头企业、传统农户、政府部门。在农业产业化链条上,各有付出,各有索取。

任爽:龙头企业主要负责流转土地、基础设施(如大棚)、采购原料、引进种子、技术指导、分级、加工、销售等产前、产中、产后服务。

王德宁:但凡需要“花大钱”的,交给龙头企业。这样一来,能够帮助农户卸下融入农业产业化链条的“投入包袱”。龙头企业恰恰在资金、技术、信息、产品营销等方面有明显的比较优势。

史丁元:农民要钱没有,但有膀子力气。从农业产业特性来看,农业生产不具备工业生产的并列性,需要投入更多的时间以及精力,并且因其是人与自然协调统一的交换过程,劳动具有期间内的连续性和地点的固定性,需要熟悉农作物生长期的同一劳动者,完成同一时期的单一作业和不同时期的不同作业,由此带来人力资源管理难度的加大和监督成本的提高,进而难以实现生产效率的最大化。实践中也印证了,从“成本-效益”角度,龙头企业简单的将土地流转过来自己耕种,雇用农民成为农业工人的运行效果并不理想。

宋艳:要想解决这个难题,就需要企业通过吸引农户加入园区并在园区内进行分散的生产经营管理,变商品契约为要素契约。商品契约的标的物为企业生产所需的原料农产品。要素契约的标的物为农户的土地承包经营权和劳动力。

陈延宏:通俗地讲,就是企业与农户签订“非市场化”的合作协议,农户只需向企业订购种子、化肥、菌棒等生产资料(企业在收购农产品时收回成本)便可在园区投入生产,免费使用水、电、大棚等生产设施和生产要素,并获得企业的全程技术指导,最终产品交由企业统一加工处理、统一销售。

唐微:这样一来,企业通过提高资产的专用性程度,增加契约强度,提高履约率,降低契约风险,推动农业生产向纵向一体化发展。农户作为农业生产的主力军,发挥其强项,主要负责让渡(流转)其土地承包经营权以及付出劳动进行农业生产。

赵骕雯:注意:非市场交易的目的是不通过竞争,而是通过事先约定,在整体利益最大化的前提下来寻求自身利益最大化。农户与企业签订合作协议应作出以下安排:制定收购保护价、农户免费使用专用性资产、允许农户赊购生产资料、企业提供无偿技术指导等。

赵敏:那政府在其中应该起到什么作用呢?

任爽:政府作为龙头企业和农户之间的“粘合剂”,主要负责农业产业园区的功能区域规划、成方连片统一建设、整合相关资源,做好服务保障及资金、信贷等方面政策扶持。

王德宁:重要的是,政府要通过约束性指标体系强化对农业产业化龙头企业的认证管理,并按龙头企业与农户是“一次性结算”还是“多次性利润分配”实行部分或全部优惠政策,引导资本逐利性,提高龙头企业带动农户的主动性。

史丁元:政府对龙头企业的约束性指标体系应至少涵盖如下几个方面:企业有关农产品专用固定资产额及负债率,生产经营规模扩大率,直接带动农户增长率,农户年均收益增长率,农产品加工程度,自有生产基地的行业标准以及农户对企业的投诉情况等。

宋艳:这样一来,龙头企业既能够获得本身大规模生产带来的规模效益,又能够获得农户精细化管理带来的农产品质量的提升,同时,还能够获得政府政策与资金的多方支持,在土地流转、信贷优惠等方面获得较大便利。农户也可以彻底卸下思想和资金“包袱”,积极参与到农业产业化过程中,分享产业链增值收益。

唐微:政府通过规范企、农履约行为,促进企业充分发挥资金、技术和信息供给的比较优势,促进农户充分发挥劳动力供给的比较优势,三方在产业链条上合理分工又紧密联合,最终达到要素组合的最优选择,最终解决“小生产与大市场”的矛盾,实现农业优势产业发展和农民增收。

陈延宏:在基层试点实践中,应探索村级集体经济组织如何在其中更好的发挥作用。

赵敏:新常态下,铁岭应因时而动、因势利导、因地制宜,以市场为导向,用目标倒逼行动,用“四化”农业打造绿色食品原料生产基地和新工业原料生产基地建设,用两大生产基地吸引精深加工型农业产业化项目,用切实有效的机制引导各种资源要素流向农业产业化链条,用紧密的利益联结模式推动企农利益共享,最终实现从农业大市到农业强市的转变,在激烈的区域竞争中谋得一席之地。


编辑:韩涛
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